Høyesterett har i dom av 18. oktober 2011 avsagt en dom av betydning for spørsmålet om hvilket ansvar en kommune som anleggseier har for skader som skyldes manglende vedlikehold av avløpsanlegg.
Utgangspunktet er at anleggseier er ansvarlig uten hensyn til skyld for skade som et avløps- anlegg volder fordi kapasiteten ikke strekker til eller fordi vedlikeholdet har vært utilstrekkelig, jf. forurensningsloven § 24 a.
For det tilfelle at det regner mer enn det ledningsnettet er dimensjonert for fastslo Høyesterett i den såkalte ”Stavangerdommen” fra 19. mars 2007 at forurensningsloven § 24 a kunne fravikes ved avtale.
De fleste kommuner har pr. i dag fraveket forurensningsloven § 24 a gjennom vedtagelse av standard abonnementsvilkår for vann- og avløp pkt. 3.14 som fastslår at kommunen kun er ansvarlig for skade for svikt i avløpssystemet, herunder tilbakeslag, dersom svikten skyldes forsettlig eller uaktsomt forhold fra kommunens side.
Det saksforhold Høyesterett hadde til bedømmelse i Tyttebærveien i Alta kommune var hvorvidt kommunen hadde anledning til å fraskrive seg ansvaret for objektivt sett manglende vedlikehold av avløpsledningen som betjente Tyttebærveien. Årsaken til tilbakeslaget i boligen var en propp dannelse som følge av ansamling av sand og grus. Det var uklart hvordan denne kom inn i avløpsnettet.
Boligeier fikk utbetalt erstatning fra sitt forsikringsselskap If, som reiste regresskrav mot Alta kommune og deres forsikringsselskap Gjensidige med krav på dekning av sine utlegg. Kommunen ble frifunnet fra kravet fra If både i tingrett og lagmannsrett under henvisning til Høyesteretts dom i Stavanger-saken.
Ved Høyesteretts behandling av saken delte retten seg i et flertall på tre mot to dommere. Flertallet fant at ansvaret for manglende vedlikehold ikke kunne fraskrives etter forurensningsloven § 24 a. Mindretallet fant at dette spørsmålet allerede var bindende avgjort av Høyesterett i Stavanger-dommen. Mindretallet fant heller ikke at ansvarsfraskrivelsen var i strid med avtaleloven § 36. Dette tok flertallet ikke stilling til, i og med at de anså at bestemmelsen ikke kunne fravikes ved avtale på dette punkt.
Førstvoterende kst. dommer Arnesen slår i premiss 23 og 24 i dommen fast at verken ordlyd eller forarbeider sier noe om bestemmelsen kan fravikes ved avtale. I Stavanger dommen ble denne tausheten forstått som følger:
”Vassdragsloven av 1940 § 47 nr. 2 ble forstått slik at bestemmelsen kunne fravikes. Utover i 1950 årene fikk mange kommuner bestemmelser om begrensning av ansvaret etter vassdragsloven av 1940 § 47 nr. 2 og § 115 nr. 2. Dette gjaldt også for Stavanger kommune, som brukte Oslos reglement for tilknytning til vann- og kloakk med ansvarsfraskrivelse som forbilde til reglementet fra 1956. Hvis meningen hadde vært å sette til side gjeldende bestemmelser om ansvarsbegrensning i reglementer i mange kommuner, måtte etter min mening lovforarbeidene ta uttrykkelig stilling til spørsmålet om ny § 24 a skulle være ufravikelig.”
Kst. dommer Arnesen på sin side anfører i premiss 26 i Høyesteretts dom av 18. oktober 2011 at lovforarbeidene viser at
”forurensningsloven § 24 a er et resultat av bevisste lovgiveroverveielser om plassering av risiko for skader som blir forårsaket av avløpsanlegg, og at dette taler mot at anleggseieren skal kunne fraskrive seg ansvar.”
Det siktes her til NOU 1994:12 til lov om vassdrag og grunnvann s. 262 som er gjengitt i premiss 24:
”Vi forstår regelen som en generell bestemmelse om objektivt ansvar for skader som skyldes avløpsledninger..
Utvalget kan ikke se noen avgjørende grunner mot et slikt generelt objektivt ansvar for skade forårsaket av avløpsledninger. De fleste avløpsanlegg eies og drives i dag av kommuner, som ofte kan utligne merutgiftene gjennom vann- og kloakkavgiften, men også private som eier avløpsanlegg vil ha muligheter til å forsikre seg mot erstatningsansvaret. Også skadelidte vil nok ofte ha mulighet til å forsikre seg i disse tilfellene, men hensynet til regelforenkling tilsier en generell regel. Dessuten kan preventive hensyn tilsi at ledningseieren holdes ansvarlig.”
Drøftelsen viser imidlertid at det ikke var tungtveiende lovgiverhensyn som skulle ivaretas gjennom regelen. Departementet uttalte i Ot. Prp. nr. 39 (1998-1999) s. 254 at det ikke hadde noen ”motforestillinger til å lovfeste et slikt ansvar av informasjonshensyn”, og uttaler samtidig i merknaden til bestemmelsen at ”bestemmelsen gjelder ikke for andre skadeårsaker”, men utelukker ikke at det inntrer objektivt erstatningsansvar på annet grunnlag.
Førstvoterende kst. dommer Arnesen peker på at fraværet av en reell valgmulighet både med hensyn til om man ska knytte seg til avløpsanlegg, jf. tilknytningsplikten etter plan- og bygningsloven § 27-1 og § 27-2, hvilket anlegg man skal knytte seg til, og vilkårene for tilknytningen, medfører at reglementet for sanitæranlegg reelt har mer karakter av forskrift enn av avtale. Det bør derfor slik førstvoterende ser det, kreves sterke grunner for at kommunen skal kunne fraskrive seg ansvar for skader som blir forårsaket av utilstrekkelig vedlikeholdte avløpsanlegg.
Forholdet til Stavanger-dommen blir omtalt i premiss 29, tredje punktum hvor det uttales:
”Når Høyesterett i Stavanger-dommen godtok kommunens ansvarsfraskrivelse, var det fordi den var begrenset til skader som skyldtes uvanlig store nedbørsmengder, jf. avsnitt 47, at det hadde vært vanlig at kommuner fraskrev seg ansvar for slike skader, jf. avsnitt 35, og at dimensjoneringsbeslutningene hvilte på et saklig og forsvarlig skjønn, jf. dommens avsnitt 50.”
Det uttales videre om forholdet til Stavanger-dommen i premiss 31:
”Selv om Høyesteretts dom i Stavangersaken inneholder enkelte mer generelle bemerkninger, kan dommen på denne bakgrunn ikke oppfattes slik at den generelt tillater at forurensningsloven § 24 a blir fraveket ved avtale. Dommen må anses å være begrenset til fraskrivelse av ansvar for skader som er forårsaket av at avløpsnettet ikke har vært dimensjonert til å ta unna uvanlig store nedbørsmengder.”
Det påpekes videre i premiss 33 at:
”Det objektive ansvaret for utilstrekkelig vedlikehold etter forurensningsloven § 24 a er en delvis videreføring av vassdragsloven av 1940 § 115 nr. 2. Erstatningsansvar etter denne bestemmelsen inntrådte ikke om vedlikeholdet objektivt sett hadde vært tilstrekkelig, men skade likevel skjedde. Jeg forstår forarbeidene til forurensningsloven § 24 a, slik at det ikke har vært meningen å endre rettstilstanden på dette punktet, jfr. Ot.prp. nr. 39 (1998-1999) s. 254”
Høyesteretts flertall anså at reelle grunner talte for at anleggseier ikke skulle kunne fraskrive seg ansvaret. Det er her pekt på at det vil være tilfeldig, og i noen grad variere fra gang til gang, hvor slike skader rammer, og at en adgang til å fraskrive seg ansvaret vil medføre at tilfeldige abonnenter må bære omkostningene ved en besparelse den øvrige abonnentmassen nyter godt av.
Flertallet peker også på at det samtidig er av stor samfunnsmessig betydning at avløpsanlegg er velfungerende og tilstrekkelig vedlikeholdt. En adgang til å fraskrive seg erstatningsansvaret for skader som skyldes utilstrekkelig vedlikehold, vil redusere det insentiv til forsvarlig vedlikehold, og dermed skadeforebygging, som erstatningsansvaret etter forurensningsloven § 24 A er forutsatt å skulle gi.
Mindretallet bestående av dommer Webster og dommer Kallerud kom til motsatt løsning og godtok ansvarsfraskrivelsen. Dommer Webster, som Kallerud sluttet seg til, uttaler i premiss 44 at Stavangerdommens premisser er generelle og omfatter begge alternativene i § 24 a og i premiss 47 uttales det at:
”Jeg kan etter dette vanskelig se det annerledes enn at Høyesterett i Stavanger-dommen avgjorde at forurensningsloven § 24 a er ufravikelig, uavhengig av skadeårsak.”
Jeg er på dette punkt enig i mindretallets vurdering av Stavanger-dommen som også har blitt lagt til grunn i praksis etter dommen.
Det er for så vidt illustrerende, som også påpekt av dommer Webster, at If som den ankende part for Høyesterett ikke engang hadde anført at kommunen ikke hadde adgang til å fraskrive seg det objektive ansvaret etter forurensningsloven § 24 a, etter alt å dømme fordi det ble lagt til grunn at dette allerede var avgjort av Høyesterett.
Det innebærer at Høyesteretts flertall har avgjort saken på et grunnlag som ingen av sakens parter har anført for Høyesterett, da If for Høyesterett kun gjorde gjeldende at ansvarsfraskrivelsen måtte settes til side fordi den var i strid med avtaleloven § 36 som forbyr urimelige avtaler. Dette er betenkelig ut fra hensynet til manglende kontradiksjon og at saken bør være så godt opplyst som mulig før domstolene, og da særlig Høyesterett, treffer en avgjørelse i saken.
Saken burde i tilfelle ha vært lagt opp på et bredere grunnlag hvor også svensk og dansk rettspraksis på området ble innhentet med sikte på å belyse hva som vil være den samfunns- messige beste løsning ble grundig drøftet. Som eksempel kan nevnes at etter dansk rett er det ikke objektivt ansvar for tilstoppelse og blokkering av avløpsledninger. Dansk Høyesterett har uttrykkelig tatt stilling til dette spørsmålet og vurdert om planleggingssynspunktet burde lede til objektivt ansvar, men forkastet dette. I stedet gjelder det et alminnelig uaktsomhetsansvar, helt på linje med slik ansvaret er regulert i standard abonnementsvilkår.
Etter svensk rett krever det også utvist uaktsomhet eller et avvik fra det som objektivt sett kan kreves av ledningseieren for å statuere erstatningsansvar. I forarbeidene til svenskenes lov om ”Allmänna vattentjänster” som ble vedtatt i 2006, er det påpekt, at til tross for at objektivt ansvar ville innebære lovtekniske fordeler, måtte en slik utvidelse av ansvarsgrunnlaget i Sverige være motivert av et virkelig behov.
Sett på bakgrunn av rettstilstanden i våre nærmeste naboland er det etter min oppfatning merkverdig at Høyesterett fant at det ikke skal være anledning til å fravike forurensningsloven § 24 a også ved objektivt sett manglende, men ikke uaktsomt, vedlikehold. Når forarbeidene til den norske loven er så vidt tynne som i det foreliggende tilfellet, blir det mindre betenkelig at kommunene gjennom avtale har fraveket regelen. Jeg er også her enig med dommer Webster som påpeker dette, jf. premiss 54.
Jeg viser også til premiss 49 og 50 i Stavangerdommen som dommer Webster viser til i premiss 55 i Alta-dommen og til hennes kommentarer om at tilsvarende bemerkninger med styrke gjør seg gjeldende i denne saken. Hun påpeker at prevensjonshensynet slår begge veier, da også den enkelte abonnent kan forebygge skader. Det er også vist til at både kommunen og den private parten hadde tegnet forsikring, og at abonnentens økonomiske interesse i saken var begrenset til betaling av hennes egenandel på kr. 3.400,-. Forsikringsselskapenes interesser ble av dommer Webster tillagt liten vekt ved vurderingen av om kommunens ansvarsfraskrivelse skal settes til side, da de er å anse som profesjonelle parter som kan tilpasse sine premier til de til enhver tid gjeldende ansvarsregler.
Etter min oppfatning er flertallets avgjørelse uheldig, og vil kunne skape betydelig usikkerhet om grensen mellom hva man kan fraskrive seg ansvar for, og hva man ikke kan fraskrive seg ansvar for, jf. standard abonnementsvilkår pkt. 3.14 der ansvar er fraskrevet i ulike situasjoner.
Det vil her kunne oppstå usikkerhet både der hvor det private avløpsanlegget ikke er i samsvar med abonnementsvilkårene, for eksempel kravet til 90 cm overhøyde fra topp hovedledning til laveste slukåpning i kjeller, eller ved skader som skyldes manglende vedlikehold og tilsyn av tilbakeslagsventil fra abonnentens side. Det kan også reises spørsmål ved hvilken betydning en evt. ulovlig bruk av kjeller til boligformål skal få for erstatningsutmålingen. Det vil også gjøre det nødvendig med omfattende bevisføring i saker der det kan være aktuelt å påberope seg unntak for ansvar som følge av force majeure.
Jeg frykter at Høyesteretts avgjørelse vil kunne føre til et ras av regressøksmål mot kommunene for skader som pr. i dag ikke kan anses foreldet, dvs. for praktiske formål skader som har inntrådt inntil 3 år tilbake.
Det forhold at kommunene må involvere seg i denne type saker vil være ressurskrevende, og vil ikke nødvendigvis føre til at kommunene blir i stand til å foreta et bedre vedlikehold av eget ledningsnett, slik Høyesteretts flertall legger til grunn, men kan i stedet bidra til å tappe ressurser. Mange av skadene vil for praktiske formål heller ikke kunne forebygges med et økt vedlikehold. Det vil evt. også kunne føre til økte gebyrer i kommunene for å ha dekning for økte kostnader innenfor VA-sektoren, herunder til finansiering av slike rettssaker som må forventes.
Jeg er også enig i mindretallets påpekning i premiss 49 at det ikke er rettsteknisk heldig om adgangen til å fraskrive seg det objektive ansvaret i § 24 a bare gjelder for den ene av to skadeårsaker i samme ansvarsbestemmelse. Dette vil kunne gi opphav til en rekke fremtidige tvister for domstolene mht. om en konkret skade er forårsaket av manglende dimensjonering av avløpssystemet, eller manglende vedlikehold eller en kombinasjon av disse.
Det forhold at Høyesterett i Stavanger-saken enstemmig fant det klart at kommunen kunne fraskrive seg sitt objektive ansvar for manglende dimensjonering, mens Høyesterett er så delt som det er mulig å komme i Alta-saken, taler også for at dette er spørsmål som bør drøftes grundig i forbindelse med et større lovgivningsarbeid på området. Dette kan mest praktisk gjøres i forbindelse med en sektorlov for vann- og avløp, som bør være neste skritt etter at forslag til ny eierskapslov (Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg) forhåpentligvis blir vedtatt av Stortinget før jul i år.