Kan kommunen delegere ansvaret for å vedta pålegg og gje tvangsmulkt med hjemmel i plan og bygningsloven eller forurensingsloven til eit kommunalt A/S eller IKS? Korleis må dette i så fall organiserast?
21.09.2020 Se ny kommunelov § 5-4 og avklaring i forvaltningsloven § 28 annet ledd om at en særskilt klagenemd skal være klageinstans for enkeltvedtak etter overført myndighet fra kommuner (her: når det er delegert myndighet fra kommune til et IKS). Kommunal- og moderniseringsdepartementet skriver følgende om delegasjon i Prop. 46 L (2017-2018) under kapittel 9.5.4:
Utvalget foreslår å lovregulere delegeringsadgangen til rettssubjekter utenfor kommunen. Forslaget innebærer at til disse rettssubjektene kan det bare delegeres myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning.
Departementet slutter seg til dette forslaget.
…
Videre foreslår utvalget at myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder lovpålagte oppgaver, bare kan delegeres til andre rettssubjekter hvis kommuneloven eller annen lov gir adgang til det. Dette innebærer ifølge utvalget en viss begrensning i adgangen til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning. På den andre siden kan kommunen der det er hjemmel for det i lov, også delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som har prinsipiell betydning, til andre rettssubjekter.
Departementet vil også her understreke at forslaget ikke regulerer hvilke oppgaver man kan overlate til andre å utføre. Forslaget påvirker altså ikke kommunenes adgang til å sette drift av sykehjem på anbud eller å organisere brannvesenet som et interkommunalt selskap, for å nevne to eksempler.
Forslaget handler om myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder lovpålagte oppgaver.
…
Det bør være en egen bestemmelse som regulerer delegeringsadgangen i saker som gjelder lovpålagte oppgaver. I den bestemmelsen bør det være åpning for at også saker av prinsipiell betydning kan delegeres til andre rettssubjekter. Departementet forstår det slik at både utvalget og høringsinstansene er enige om dette, noe også departementet kan slutte seg til.
Departementet går ikke videre med utvalgets forslag om at delegeringsadgangen bare kan benyttes «hvis denne loven eller annen lov gir adgang til det». Formuleringen kan skape inntrykk av at det (mer eller mindre) eksplisitt må framgå av lov at det er åpnet for delegering. Departementet mener at også høringsinstansenes forslag er egnet til å skape tvil om kravet til hjemmelsgrunnlaget.
Departementet vil derfor foreslå å lovfeste en annen formulering, som sier at delegeringsadgangen bare kan benyttes «så langt lovgivningen åpner for det». Om det er adgang til delegering i en gitt sak, vil måtte bero på en tolkning av det aktuelle hjemmelsgrunnlaget. Dette er ikke prinsipielt annerledes enn utvalgets formulering eller høringsinstansenes formulering. Også i de tilfellene ville man måtte tolke hjemmelsgrunnlaget. Departementets forslag til lovtekst tar sikte på å få fram at det aktuelle hjemmelsgrunnlaget ikke nødvendigvis trenger å være eksplisitt. Etter forslaget må man altså foreta en lovtolkning av hjemmelsgrunnlaget basert på alminnelige rettskildeprinsipper. Resultatet av en slik lovtolkning vil være avgjørende for om vilkåret «så langt lovgivningen åpner for det» er oppfylt.
Departementet mener at denne formuleringen gir et mer riktig utgangspunkt for tolkningen av det aktuelle hjemmelsgrunnlaget.
…
Delegasjon av forurensningsmyndighet til IKS er omtalt i Ot.prp.nr.74 (1987-88) kapittel 5 (nb- etter gammel kommunelov, «§ 27 selskap» er ikke lenger noe alternativ):
Etter §§ 83 og 84 i forureiningslova skal mynde som i lova eller ved vedtak av forureiningsstyresmakta er lagt til kommunen og fylkeskommunen, brukast av kommunestyret og fylkestinget. Kommunestyret og fylkestinget kan likevel delegere mynde til å gjere einskildvedtak til mellom anna særskilde utval oppretta etter kommunelova og fylkeskommunelova. Ved praktiseringa av forureiningslova har Miljøverndepartementet lagt til grunn at dette også omfattar delegering til styre og administrasjon for interkommunale selskap oppretta etter § 27 i kommunelova. Dette er naudsynt for å etablere effektive interkommunale selskap på mellom anna avløps- og renovasjonssektoren. Spørsmålet om delegering til regulære kommunale/fylkeskommunale selskap (under dette også inter(fylkes-) kommunale selskap) reiser nokre vanskelege juridiske spørsmål. I nokre tilfelle må etter alt å døme delegering til slike sjølvstendige rettssubjekt vurderast på same måte som delegering til private. Det er noko uklart om slik delegering kan skje utan særskild lovheimel. Delegering til desse selskapa vil også kunne gjere kommunal/fylkeskommunal kontroll og styring vanskeleg samanlikna med delegering til ordinære kommunale forvaltingsorgan, mellom anna fordi det ikkje er klart om sjølve delegeringen gir instruksjonsmynde. Departementet ser likevel at det kan vere sterke praktiske behov som talar for delegering til desse selskapa, og foreslår difor at det blir tatt inn ein særskild heimel for dette i §§ 83 og 84.
Departementet mener at framlegget vil stille kommunen/fylkeskommunen fritt i forhold til oppgåvene etter forureiningslova, samtidig som ein kan unngå lovendringar i framtida dersom det i særlov blir gjort endringar i den kommunale/fylkeskommunale nemndstrukturen. Dette er i tråd med intensjonane i Ot.prp. nr. 39 (1986-87) om lovgjevinga med omsyn til nemnder, og denne har Stortinget slutta seg til.
I 1987 blei dei generelle lovreglane om delegering i kommunelova og fylkeskommunelova utvida i tråd med vurderingane ovanfor. Det er ønskjeleg at delegeringsreglane i særlovgivinga blir tilpassa dei generelle reglane om delegering i kommunelova og fylkeskommunelova. På denne bakgrunnen foreslår departementet at §§ 83 og 84 i forureiningslova blir endra.
- Forurensningsloven e § 83 annet ledd, Delegasjon til kommunale AS, SFT 11.01.2005
- Forurensningsloven § 83 annet ledd – videredelegasjon til kommunale AS, Miljøverndepartementet 10.07.2003
Et tidligere svar fra Norsk Vann 11.12.2013
Dersom en eller flere kommuner organiserer hele eller deler av VA-virksomheten i et kommunalt eller interkommunalt selskap, vil selskapet være privat, selv om kommunene er eneeiere. Hovedregelen etter tradisjonell delegasjonslære er at kommuner ikke kan delegere offentlig myndighet til private uten hjemmel i lov. Det har imidlertid skjedd en viss glidning i holdningene til delegasjon. En absolutt begrensning ligger uansett i at adgangen til å delegere, fastsette forskrift og fatte enkeltvedtak etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper bare kan delegeres til organer som er underlagt det delegerende organs instruksjons- og overprøvingsmyndighet.
Spørsmålet om å delegere myndighet til kommunale og interkommunale selskap uten klar hjemmel til slik delegasjon i særlovgivningen ble ikke drøftet i departementets proposisjon med forslag til kommuneloven av 1992. Kommuneselskapsutvalget framhevet imidlertid at delegasjonsadgangen må vurderes ut fra en tolkning av det enkelte lovgrunnlag om kommunale oppgaver og myndighet kan legges til egne rettssubjekter. Selv om utgangspunktet er at de ikke kan delegere slike oppgaver og myndighet uten hjemmel i lovgrunnlaget, så vil kravet til hjemmel kunne variere.
Utvalget sa blant annet:
Selv om ikke lovteksten sier noe direkte om det, kan det på grunnlag av lovens forarbeider og de hensyn loven skal tilgodese, likevel være forsvarlig å tolke loven slik at kompetansen kan utøves av andre enn kommunenes egne organer.
Og videre:
Generelt må det imidlertid kreves klar hjemmel i loven for å kunne legge oppgaver som innebærer offentlig myndighetsutøvelse av inngrepsmessig karakter til andre rettssubjekter enn kommunen selv. Det samme må som hovedregel gjelde forvaltningsansvar av offentligrettslig art som gjelder organisering av offentlig forvaltning og samfunnsmessig styring.
I en artikkel i Lov og Rett 1992 side 544-551 trakk Svein Eng fram fire kriterier for det offentliges adgang til å delegere myndighet til private:
- Hva slags kompetanse det er aktuelt å delegere – utdeling av goder er lettere enn å pålegge plikter, kompetanse som utøves etter klare kriterier kan lettere delegeres enn kompetanse som utøves etter skjønn.
- Jo større plikt eller fordel desto mer betenkelig er det å delegere.
- Hva slags privat rettssubjekt man ønsker å legge den offentlige kompetansen til spiller en rolle, det er minst betenkelig med selskap der stat eller kommune har en så stor eierandel at de har kontrollen over selskapet.
- Muligheten det offentlige har til å styre den privates utøvelse av kompetansen.
Hvorvidt det er adgang til delegasjon av myndighet etter særlov til et kommunalt eller interkommunalt selskap vil med andre ord avhenge av en tolkning av henholdsvis forurensningsloven og plan- og bygningsloven. Det kreves en relativt klar lovhjemmel, samtidig som det spiller en rolle hva slags myndighet det er snakk om å delegere. Dess mer inngripende myndighet som vurderes delegert, dess sterkere krav til klar hjemmel. Der særloven ikke eksplisitt hjemler delegasjon av offentlig myndighet, bør en ha relativt klare holdepunkter i andre rettskildefaktorer som forarbeider og reelle hensyn for at det skal være slik adgang.
Plan- og bygningsloven har ikke bestemmelser om delegasjon av myndighet til kommunale eller interkommunale selskap, og det er derfor heller ikke hjemmel for å delegere myndigheten til å vedta pålegg eller gi tvangsmulkt.
Forurensningsloven § 83 sier følgende:
Kommuneloven gjelder for kommunens og fylkeskommunens delegasjonsadgang. Når særlige hensyn taler for det, kan kommunestyret og fylkestinget delegere myndighet til å treffe enkeltvedtak til henholdsvis kommunale/interkommunale og fylkeskommunale/interfylkeskommunale selskaper.
Når særlige hensyn taler for det, kan med andre ord kommunen delegere myndigheten til å vedta pålegg og gi tvangsmulkt til et et kommunalt eller interkommunalt selskap. Bestemmelsen gir imidlertid bare hjemmel til å delegere den kompetansen som kommunene har fått direkte i loven, og ikke kompetansen som er delegert til kommunen fra Miljøverndepartementet. Hvis kompetansen er lagt til kommunestyret, kreves det særskilt hjemmel for å kunne delegere denne videre. Eksempler på at kommunen er tillagt myndighet direkte i loven er § 46 annet ledd (aksjon mot akutt forurensning) og § 26 (tømming av slam). Adgangen til å videredelegere myndighet i medhold av forurensningsloven § 83 er med andre ord veldig begrenset.
Det er viktig å være oppmerksom på kravet om at det bare kan delegeres til organer som er underlagt det delegerende organs instruksjons- og overprøvingsmyndighet. Det blir dermed avgjørende hvordan man organiserer myndighetsutøvelsen. Delegasjon krever at kommunen sikrer seg retten til å styre vedtakene som fattes i første instans, og at klager bringes inn for kommunens klagenemd.