Vi har en tilskuddsordning for separering og for tilknytning av eksisterende boliger. Tilskuddene blir finansiert over selvkost. Jeg vet at selvkostbestemmelsen i forurensningsforskriften § 16-1 begrenser bruken av gebyrmidlene til «nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren». Så leser jeg den gamle merknaden til forurensningsloven § 22 annet ledd (forslaget § 23 annet ledd, side 127) i Ot.prp.nr.11 (1979–1980) Om lov om vern mot forurensninger og om avfall:
Når det gjelder kostnadene forbundet med omlegging eller utbedring er utgangspunktet at eieren skal betale. Dette spørsmålet må imidlertid også sees i sammenheng med hvem som utfører arbeidet og eventuelt hvem som finansierer det.
Erfaringer har vist at arbeidet teknisk sett blir mest tilfredsstillende dersom kommunen selv utfører arbeidet i forbindelse med saneringsarbeidet på egne ledninger. Det har også vist seg at kostnadene totalt sett blir lavest på denne måten. På den annen side kan en ikke se bort fra at enkelte ønsker å utføre slikt arbeid selv. Dette kan imidlertid være forbundet med tekniske problemer i enkelte tilfelle, og en kan derfor reise spørsmål om kommunen bør ha hjemmel til selv å utføre dette arbeidet i forbindelse med det arbeid som for øvrig blir utført. Etter en nærmere vurdering har imidlertid departementet kommet til at en ikke vil foreslå en slik regel, og at en i stedet bør komme fram til en slik ordning ved avtaler mellom grunneiere og kommunen. Det mest naturlige i denne sammenheng – og det har vært praktisert i en del kommuner – er at kommunen i forbindelse med det øvrige anleggsarbeidet tilbyr å legge ny stikkledning til en fast pris. I den utstrekning pålegg om utbedring eller omlegging ikke etterkommes, kan forurensningsmyndigheten, i dette tilfelle kommunen, selv utføre arbeidet for eierens regning i medhold av § 64 flg.
Det er på det rene at kostnadene til omlegging eller utbedring kan komme opp i relativt betydelige beløp. Ut fra en rimelighetsvurdering kan det således være aktuelt at kommunen helt eller delvis dekker utgiftene og innberegner dette i grunnlagt for beregning av vann- og kloakkavgiftene. I enkelte Mjøskommuner har en i forbindelse med Mjøsaksjonen løst dette slik at eierne betaler et visst beløp, og at kommunen betaler det overskytende dersom totalkostnaden overstiger dette.
Vi har tidligere definert dette som nødvendig kostnad, men lurer på om vi bør kutte ut denne tilskuddsordningen. Jeg tolker uttalelsen i Ot.prp.nr.11 som at når kommunen påtar seg å gjøre noe av jobben i et separeringsprosjekt, så kan vi benytte gebyrmidler til å gi tilskudd. Hva tenker du om dette?
26.08.2024
Dette er ikke et enkelt spørsmål å svare på. Her må vi se på flere regelverk og i tillegg se hen til ulovfestet forvaltningsrett som begrenser kommunens mulighet til å pålegge innbyggerne grovt urimelige (uforholdsmessige) plikter. Og så ender jeg opp med at lovligheten av å finansiere tilskudd med gebyrmidler må vurderes i hver enkelt sak, fordi hva som er «nødvendig kostnad» i liten grad er regulert, og dermed åpner for bruk av skjønn. Her er det med andre ord et visst, begrenset rom for å ha en lokal praksis. Mye tyder likevel på at kommunene ikke kan ha tilskuddsordninger for tiltak som mottakeren er forpliktet til å gjennomføre uten tilskudd.
I en uttalelse til NKRF fra 2019 uttaler imidlertid Miljødirektoratet:
«Dagens gebyr kan heller ikke brukes til å finansiere tilskudd til private tiltak som kan redusere kommunes behov for selv å gjøre tiltak eller investeringer på vegne av fellesskapet.»
Først vil jeg bare slå fast at forurensningsloven, som du gjengir forarbeidene til, ikke er et forarbeid til bestemmelsene om gebyr med sin selvkostbestemmelse for vann- og avløpssektoren. Reglene om vann- og avløpsgebyr står i vass- og avløpsanleggslova og er utdypet i forurensningsforskriften kapittel 16, hvor selvkostbestemmelsen står i § 16-1 (hjemlet i vass- og avløpsanleggslova § 4). Her er med andre ord de to lovene utdypet i samme forskrift, men i ulike kapitler.
De generelle reglene om selvkost (for alle sektorer) er hjemlet i kommuneloven med tilhørende selvkostforskrift. Disse holder jeg utenfor, fordi jeg ikke ser at hjelper oss til å finne ut av om det er hjemmel for å finansiere tilskuddsordninger.
Tilbake til sitatet fra departementets merknad til det som er dagens § 22 annet ledd som handler om når kommunen kan kreve at eiere legger om (separerer) eller utbedrer sine stikkledninger. Det er litt underlig at departementet i dette lovforslaget valgte å uttale seg om når kommuner kan finansiere tilskudd med gebyr, når dette er regulert i et annet lovverk. Samtidig, selv om Ot.prp.nr.11 (1979-1980) ikke er et forarbeid til vass- og avløpsanleggslova og bestemmelsen om selvkost i forurensningsforskriften, kan uttalelsen være et tolkningsmoment, skrevet i etterkant og av det samme departementet som «eier» vass- og avløpsanleggslova. Altså et argument for at kommunene kan ha en tilskuddsordning der omlegging eller utbedring kan komme opp i relativt betydelige beløp.
Gjennom mangeårig praksis har Høyesterett angitt en grense for hvilke plikter kommunen kan pålegge sine innbyggere. Blant annet skal ikke vedtak være grovt urimelige, noe som i praksis kan bety at kommunen ikke kan pålegge sine innbyggere tiltak som innebærer uforholdsmessig store kostnader. Det kan derfor oppstå tilfeller hvor kommunen ikke kan pålegge tilknytning og kanskje også, selv om det er vanskeligere å se for seg, å separere avløpsledningen.
Uttalelsen i forarbeidene til forurensningsloven henviser trolig til situasjoner hvor det vil være grovt urimelig/uforholdsmessig å pålegge separering eller tilknytningsplikt, men at det samtidig vil gagne fellesskapet at tiltaket gjennomføres. Her er vi altså tilbake til den ulovfestede forvaltningsretten om at vedtak ikke skal være grovt urimelige/uforholdsmessige, som er utviklet gjennom praksis fra Høyesterett. I slike tilfeller kan kommunen hindre at pålegget blir uforholdsmessig, gjennom å gi et økonomisk tilskudd eller utføre arbeidet uten full kostnadsdekning. Samtidig kommer ikke kommunen unna at dersom kostnaden skal dekkes inn gjennom gebyr, så må tilskuddet, som andre utgifter, oppfylle kravet til å være en «nødvendig kostnad på henholdsvis vann- og avløpssektoren». Hva det i praksis innebærer, er uklart og må vurderes fra sak til sak.
Noe som taler mot å bruke gebyrmidler til å gi tilskudd, er uttalelsen som departementet gjenga fra utredningskomiteen i forarbeidene til vass- og avløpsanleggslova (Ot.prp.nr.58 (1972-73) side 2:
«Et hovedprinsipp er at den som forurenser eller får vannverksvann fra offentlige anlegg selv skal betale for de ytelser som gis eller anlegg som må bygges for å forhindre skader.»
Selv om lovkomiteen skrev dette i forbindelse med mulig statsstøtte til bygging av nye renseanlegg, er det også et uttrykk for det generelle prinsippet om at forurenser skal betale. Tilskuddsordninger kan komme i konflikt med dette prinsippet. I samme retning, om enn i en litt annen kontekst trekker også Miljødirektoratet sin kommentar til § 16-1:
«At det er kommunens kostnader som skal kunne dekkes ved gebyrene, innebærer at kostnader som er dekket på andre måter, ikke kan tas med i gebyrgrunnlaget.»
Dette kan tas til inntekt for at det ikke kan gis tilskudd til de som allerede er forpliktet til å dekke kostnaden, slik også Miljødirektoratets uttalelse til NKRF gir uttrykk for. Det er viktig å huske at de øvrige gebyrbetalerne (innenfor vann- og avløpssektoren) må betale høyere gebyr for å kunne finansiere en tilskuddsordning. Det er lettere å finne gode argumenter for en slik løsning hvis det samtidig fører til en innsparing, eksempelvis gjennom å effektivisere separeringsprosjekter. Det kan også argumenteres for tilskudd som utvider anvendelsesområdet for tilknytningsplikt, og dermed gir økte inntekter gjennom tilknytningsgebyr. I tillegg vil flere tilknytninger føre til at det blir flere å dele kostnadene på vann- og avløpssektoren med fremover. Dette står imidlertid i kontrast til uttalelsen fra Miljødirektoratet om at gebyret ikke kan brukes til å finansiere tilskudd til private tiltak som kan redusere kommunes behov for selv å gjøre tiltak eller investeringer på vegne av fellesskapet.
Et utgangspunkt kan være at når en innbygger allerede er forpliktet til å separere sine ledninger eller knytte en bygning til de kommunale ledningene, så er det ikke grunnlag for å gi tilskudd. Her vil separeringen/tilknytningen måtte gjennomføres og finansieres av bygningseieren. Et tilskudd som effektiviserer gjennomføringen av et prosjekt kan muligens gi grunnlag for tilskudd, men her er man i et usikkert terreng og uttalelsen fra Miljødirektoratet taler mot en slik ordning.
Det er vanskelig å argumentere for en generell ordning for tilskudd til tiltak som grunneieren er forpliktet til å bære selv. Åpningen for å gi tilskudd vil derfor, etter mitt skjønn, vanskelig kunne omfatte situasjoner som ligger innenfor tilknytningsplikten og innenfor anvendelsesområdet for forurensningsloven § 22 annet ledd om separering. Dersom slike tilskudd skal finansieres gjennom gebyrmidler, må kommunen konkludere med at kostnaden er «nødvendig» for deres drift av vann- og avløpssektoren. Siden begrunnelsen må være knyttet til vann- og avløpssektoren, kan jeg vanskelig se at det kan begrunnes med at det hindrer en lokal forurensning eller andre forhold som ikke er knyttet til selve tjenesten. Det er tross alt de øvrige abonnentene som vil finansiere tilskuddet til den enkelte. Samtidig kan det i enkelte situasjoner være kostnadseffektivt for den kommunale avløpssektoren å gi tilskudd for å få tilknyttet en ekstra abonnent, så kanskje kan det likevel være en åpning for en tilskuddsordning som bidrar til at flere blir omfattet av tilknytningsplikten.